هدف پیمایش «بودجه باز» بررسی شفافیت و پاسخگویی نظام بودجه ­ریزی است. این پیمایش ابزاری مستقل، تطبیقی و مبتنی بر واقعیت است که از معیارهای پذیرفته شده بین ­المللی برای ارزیابی و اندازه­ گیری ۳ محور حکمرانی و پاسخگویی بودجه عمومی استفاده می­ کند:

1- شفافیت بودجه   2- مشارکت شهروندان   3- نظارت بر بودجه

سازمان بین ­المللی همکاری­ های بودجه ­ای(IBP)

یکی از نهادهای بین المللی که به بررسی شفافیت بودجه در جهان می­پردازد، سازمان بین­ المللی همکاری­های بودجه ­ای (IBP) است که  شاخص بودجه باز(OBI)  را برای اولین بار در سال ۲۰۰۶ منتشر کرد. این شاخص مبتنی بر پرسشنامه متناسب با استانداردهای بین ­المللی شفاف­سازی بودجه است که توسط صندوق بین ­المللی پول، سازمان همکاری و توسعه اقتصادی و سازمان بین ­المللی مؤسسات عالی حسابرسی انتشار یافته است. این پیمایش ابزاری را برای دولت‌ها و فعالان جامعه مدنی فراهم می‌کند تا متوجه شوند کجا و چگونه شفافیت بودجه، مشارکت عمومی و نظارت را بهبود بخشند.

روش ­شناسی پژوهش

نتایج این پیمایش مبتنی بر پرسشنامه ­ای با ۲۲۸ سوال است که توسط پژوهشگران مالیه عمومی هر کشور تکمیل می­ شود. پژوهشگران از سازمان­ های جامعه مدنی (که اکثر آنها تمرکز زیادی در موضوعات مربوط به بودجه دارند) یا مؤسسات دانشگاهی هستند. د ر ایران نمونه اولیه را  پژوهشگران اندیشکده سیاست گذاری تهران با همکاری تعدادی از پژوهشگران سایر اندیشکده ها(مرکز توانمند سازی حاکمیت و جامعه و مرکز پژوهش های مجلس) تکمیل نموده اند.

سؤالات امتیاز داده شده: 149 سؤال این پیمایش امتیاز داده شده ­اند. ۱۰۹ سؤال میزان دسترسی عمومی اطلاعات بودجه را ارزیابی می­کند. ۱۸ سؤال فرصت­های حضور مردم در مشارکت در فرایند بودجه را ارزیابی می­ کند. و 22 سؤال نقش قوه مقننه و موسسات عالی حسابرسی را بررسی می­کند.

سوالات بدون امتیاز: ۸۳ سوال بدون امتیاز با جمع ­آوری اطلاعات پیش ­زمینه ­ای در خصوص اسناد کلیدی بودجه و بررسی ویژگی­ های مدیریت مالیه عمومی به پژوهشگران در تکمیل پرسشنامه کمک می­ کند.

ساختار پرسشنامه

پرسشنامه بودجه باز، از پنج بخش تشکیل شده است.

بخش اول: (در دسترس بودن اسناد بودجه­)، شامل سوالاتی است که به محققان اجازه می­دهد در دسترس بودن و انتشار اسناد اصلی بودجه کشور را بررسی کنند. در این بخش، محققان باید هریک از اسناد اصلی بودجه که کشور در هر یک از مراحل چهارگانه فرآیند بودجه منتشر می­ کند را شناسایی کنند، جزئیاتی در مورد در دسترس بودن اسناد و انتشار به موقع ارائه کنند و قوانین حاکم بر فرآیند بودجه کشور را مورد توجه قرار دهند.

سپس، محققان از این اطلاعات برای پاسخگویی به 149 سوال پرسشنامه استفاده می­کنند. این 149 سوال در چهار بخش می ­آیند:

بخش 2: جامعیت پیشنهاد بودجه اجرایی؛ بخش 3: جامعیت اسناد اصلی دیگر بودجه، بخش 4: نقش و اثربخشی موسسات نظارتی در فرآیند بودجه؛ و بخش 5: مشارکت مردم در فرآیند بودجه.

بخش دوم پرسشنامه(جامعیت پیشنهاد بودجه اجرایی)، به دنبال ارزیابی اطلاعات ارائه شده در پیشنهاد بودجه اجرایی و اسناد پشتیبان آن است. پیشنهاد بودجه اجرایی شایسته توجه فراوان است چرا که طرح دولت برای کسب درآمد و استفاده از درآمدها برای تحقق اهداف سیاسی و اقتصادی آن است، به همین خاطر در طول سال بودجه ­ای، در معرض بحث ­های دقیق و کارشناسی قرار می ­گیرد.

اینکه بودجه پیشنهادی به چه میزانی به شیوه­ های صحیح اطلاع رسانی اطلاعات بودجه پایبند است در اسناد دیگر بودجه منعکس می­شود که در طول این فرآیند منتشر می­ شود. برای مثال، اگر دولتی شیوه صحیح در خصوص دسته ­بندی دقیق مخارج خود را انتخاب کند، احتمالا این شیوه را در گزارشگری خود در مراحل دیگر چرخه بودجه بندی منعکس کند، مانند گزارش ­های ضمن سال و پایان سال.

بخش سوم پرسشنامه(جامعیت اسناد مهم دیگر بودجه)، اطلاعات ارائه شده در هفت سند مهم دیگر بودجه­ ای که باید در طول فرآیند بودجه ارائه شوند را ارزیابی می­ کند. سؤالات این بخش با خیلی از سؤالات بخش 2 شباهت دارد، اما به جای ارزیابی بودجه پیشنهادی، این سؤالات بر بیانیه پیش بودجه، بودجه اجرایی، بودجه شهروندان، گزارشهای ضمن سال، بررسی ­های میان سال، گزارش پایان سال و گزارش حسابرسی متمرکز است.

بخش چهارم پرسشنامه (نقش و اثربخشی مؤسسات نظارتی در فرآیند بودجه)، اثربخشی سازمان عالی حسابرسی(SAI) و نهاد قانون گذاری را در نظارت بر فرآیند بودجه بررسی می­ کند. بصورت خاص، این شاخص­ها ارزیابی می­ کنند که آیا معماری نظام بودجه طوری تعبیه شده است که یکپارچگی و مسئولیت ­پذیری در استفاده از منابع دولتی را تضمین کند یا خیر.

بخش پنجم (مشارکت مردم در فرآیند بودجه)، بر فرصت مشارکت مردم در طول فرآیند بودجه تمرکز می­کند که مؤلفه مهمی در شفافیت بودجه محسوب می­ شود .به منظور دسترسی به اطلاعات بودجه جهت مشارکت مردم در بهبود سیاست­های بودجه بندی، اجرای بودجه و نتایج حاصله، باید فرصتی فراهم شود که مردم از اطلاعات بودجه­ای برای مشارکت معنادار در تصمیمات بودجه و نظارت بر بودجه استفاده کنند. بخش آخر این پرسشنامه به فرآیندها، مکانیسم ­ها و شیوه ­های قوه­ های مجریه و مقننه و سازمان عالی حسابرسی تمرکز می ­کند که هدفشان تضمین نقش آفرینی مردم در تدوین، بحث/تصویب، اجرا و حسابرسی از بودجه ملی کشور است. این شاخص ها با اصول جدید "طرح جهانی شفافیت مالی" در مورد مشارکت عمومی هم تراز است، طرحی که در حال حاضر، بعنوان پایه و اساس نرم­های جهانی برای مشارکت مردم در فرآیندهای بودجه ملی شناخته می­ شود.

تقسیم بندی پرسشنامه بر حسب اسناد مهم بودجه ­ای

همانطور که در بالا گفتیم، این پرسشنامه را می­توان بر حسب نوع اسناد بودجه ­ای تقسیم بندی کرد. بخش 2 بر بودجه پیشنهادی و بخش 3 بر هفت سند بودجه ­ای باقی مانده تمرکز می کند. توصیف تفصیلی هر یک از هشت سند اصلی بودجه ­ای را می­توانید در دستورالعمل­های پرسشنامه بیابید، که قبل از شروع سؤالات ارائه شده است. جدول زیر، دامنه سؤالات هر بخش و چارچوب زمانی انتشار بخش مربوطه را نشان داده است.

لطفاً توجه داشته باشید که محققان نباید از اطلاعات منتشر شده در طول یک مرحله از چرخه بودجه برای پاسخ گویی به سؤالات سند بودجه ­ای دیگر استفاده کنند. علت این است که هدف این پرسشنامه ارزیابی اطلاعات ارائه شده به جامعه در طول هر یک از مراحل سال بودجه ­ای است. برای مثال، زمانی که سؤالات مربوط به بودجه پیشنهادی قوه مجریه را پاسخ می دهید، نباید از اطلاعات اسناد منتشر شده در طول مراحل دیگر چرخه بودجه مانند گزارش­ های ضمن سال، گزارش­های پایان سال یا گزارش ­های حسابرسی استفاده کنید.

سند بودجه	محدوده سوالات	چارچوب زمانی انتشار
بودجه پیشنهادی قوه مجریه(لایحه)	سوالات 1 تا 53	• حداقل سه ماه قبل از شروع سال بودجه
بیانیه پیش بودجه(بخشنامه بودجه)	سوالات 54 تا 58	• در حالت ایده‌آل، ماه چهارم یا پنجم  سال قبل از سالی که بودجه برای آن نوشته می‌شود. • گاهی، همزمان با بررسی عملکرد میان سال بودجه سال قبل ( ماه هفتم) • یا حداقل، یک ماه قبل از تدوین لایحه بودجه اجرایی
بودجه اجرایی (قانون بودجه)	سوالات 59 تا 63	•  به محض اینکه بودجه توسط قوه مقننه تایید شد و حداکثر تا سه ماه بعد از آنکه تصویب شد.
بودجه شهروندان	سوالات 64 تا 67	• همزمان با سند بودجه مربوطه
گزارش های ضمن سال	سوالات 68 تا 75	• حداقل یک ماه پس از هر دوره گزارش‌گری (به عنوان مثال گزارش تیرماه باید حداکثر تا 31 مردادماه منتشر شود)
گزارش میان سال	سوالات 76 تا 83	• انتشار بعد از گذشت حداقل شش هفته از دوره ارائه گزارش را توصیه می‌نماید. • انتشار بعد از گذشت حداقل سه ماه از دوره ارائه گزارش را توصیه می‌نماید.
گزارش پایان سال	سوالات 84 تا 96	• انتشار بعد از گذشت حداقل شش ماه از دوره ارائه گزارش را توصیه می‌نماید. • انتشار بعد از گذشت حداقل یک سال از دوره ارائه گزارش را توصیه می‌نماید.
گزارش حسابرسی	سوالات 97 تا 102	• انتشار در طول شش ماه بعد از پایان سال بودجه‌ای را توصیه می‌نماید. • انتشار بعد از گذشت حداقل یک سال از دوره ارائه گزارش را توصیه می‌نماید.

به این شماره سوالات 7 شماره اضافه شده است، این سوالات زمان انتشار 7 گزارش را مشخص می کند.

ساختار پاسخ­ به سؤالات

اکثریت سؤالات، 5 گزینه دارد. چند سؤال از نوع (بله و خیر+ موارد دیگر) است. بصورت کلی، گزینه اول(گزینه الف)، مثبت ­ترین پاسخ استد که نشانگر بهترین شیوه برای موضوع سؤال است. گزینه دوم، نشانگر شیوه خوب است.  گزینه ج نشان ­دهنده شیوه ضعیف است و گزینه د، منفی­ ترین حالت است. توضیحات کامل در خصوص گزینه­ های پاسخ در دستورالعمل ­های مربوطه آورده شده است.

از نظر عددی، گزینه الف 100 درصد، گزینه ب 67 درصد، گزینه ج 33 درصد و گزینه د 0 درصد است. گزینه ه در تعیین نمره منظور نمی­ شود.

همانطور که در بالا گفتیم، پاسخ­های الف به سؤالات نشانگر "بهترین شیوه­ ها" در خصوص بودجه­ بندی شفاف و مسئولیت پذیر است. این بهترین شیوه ­ها از منظر به موقع بودن و محتوای اسناد بودجه،

برگرفته از دستورالعمل­های "بهترین شیوه­های OECD برای شفافیت بودجه" (http://www.oecd.org/gov/budgeting/bestpracticesbudgetransparencycompletewithcoverpage.pdf

و دستورالعمل IMF درمورد شفافیت پولی(2007)( https://www.imf.org/external/np/pp/2007/eng/101907m.pdf))

و پیش­نویس اصلاح شده قانون شفافیت مالی(جولای 2013) http://www.imf.org/external/np/exr/consult/2013/fisctransp/pdf/070113.pdf))

و چارچوب هزینه عمومی و مسئولیت مالی (https://pefa.org/content/pefa-framework)( PEFA) است.

با این حال، این پرسشنامه موضوعاتی را علاوه بر موضوعات مرتبط با اسناد بودجه ارائه می­ کند و برای خیلی از مسائل "بهترین شیوه" تعریف خاصی ندارد. بنابراین، این پرسشنامه اهدافی منطقی در این حوزه­ ها مقرر کرده است و نیم نگاهی نیز به تعیین هنجار یا استاندارد دارد.

چه زمانی از گزینه "سایر موارد" استفاد می­شود؟

اگرچه سؤالات و پاسخ­های پرسشنامه بودجه باز طوری طراحی شده ­اند که در کل کشورها قابل فهم و انجام باشند، اما ممکن است برخی از سؤالات با وضعیت یک کشور مطابقت نداشته باشد. در این موقعیت­ها، گزینه ه باید انتخاب شود. محققان باید به ندرت از این پاسخ استفاده کنند و تنها پس از بررسی دقیق تمام گزینه­ های دیگر آن را انتخاب کنند. در نمره دهی، این گزینه حذف می شود. توجه داشته باشید که در طول فرآیند بررسی، اعضای IBP با محققان تماس می­گیرند و در مورد سوالاتی که پاسخ که به آنها داده شده است، سؤال می­ کنند. محققان نیز باید توضیحات مختصری در بخش "نظرات" در خصوص چرایی انتخاب گزینه ه ارائه کنند.

پاسخ به اسنادی که در دسترس عموم مردم قرار نمی­ گیرند.

پرسشنامه بودجه باز به دنبال ارزیابی اطلاعات در مورد بودجه دولت مرکزی ارائه شده به جامعه است. بنابراین، محققان نباید به سؤالات بر اساس اطلاعاتی که از طرق ویژه کسب شده ­اند پاسخ دهند، برای مثال تماس با مسئولین، یا از روی سندی که یک دو ست قانون­گذار به محقق ارائه کرده است. اگر اطلاعاتی در دسترس عموم مردم قرار نگرفته ا ست، گزینه د باید انتخاب شود.

علاوه بر این، اگر سندی برای عموم مردم منتشر نشده است، همه سؤالات مربوط به آن سند باید با انتخاب گزینه د پاسخ داده شوند. برای مثال، اگر بودجه پیشنهادی قوه مجریه تنها پس از اجرایی شدن، برای مردم منتشر میشود، همه سؤالات 1 تا 53 باید با انتخاب گزینه د پاسخ داده شوند. بصورت مشابه، اگر بررسی میان سال برای عموم مردم منتشر نمیشود، یا چارچوب زمانی خاصی ندارد، تمام سؤالات 76 تا 83 باید با انتخاب گزینه د پاسخ داده شوند.

شاخص بودجه باز

شاخص بودجه باز (OBI) به هر کشور، یک امتیاز از 0 تا 100 نسبت می­دهد که بر اساس میانگین مقادیر پاسخ­ها به 109 سوال موجود در پرسشنامه است که دسترس­ پذیری اطلاعات بودجه را ارزیابی می­ کند. امتیاز OBI هر کشور، در دسترس بودن هشت گزارش کلیدی بودجه، توسط عموم و جامعیت اطلاعات بودجه را اندازه­گیری می­کند که این گزارش­ها باید بصورت زمان­بندی شده در وبسایت مربوطه قرار گیرند.

سنجش مشارکت عمومی و موسسات نظارتی

چهل مورد از سوالات پیمایش بودجه باز برای محاسبه شاخص OBI استفاده نمی­ شود، بلکه مشارکت عموم در فرآیند بودجه ­ریزی و ظرفیت نظارتی موسسات مستقل را ارزیابی می­ کند. برای اندازه ­گیری این موارد، از امتیاز هر بخش میانگین گرفته می­ شود. بنابراین برای هر محدوده، یک امتیاز جداگانه در نظر گرفته می­ شود. همچنین IBP، اطلاعات نقش موسسات مالی مستقل(IFI) را جمع ­آوری می­کند، هرچند امتیاز جداگانه­ای برای این بخش در نظر نگرفته است.

شاخص اندازه ­گیری شده	محدوده سوالات
مشارکت عمومی در فرآیند بودجه	سوالات 125 تا 142
نقش موسسات مالی مستقل	سوالات 103 تا 106
نقش مجلس	سوالات 107 تا 117
نقش دیوان محاسبات	سوالات 118 تا 124

 

وزن­ دهی به اسناد کلیدی بودجه و تاثیر آن بر امتیاز شاخص

همانطور که قبلا ذکر شد، امتیاز  OBI  هر کشور توسط 109 سوال تعیین می­شود. هر یک از هشت سند کلیدی بودجه، ممکن است تعداد سوالات متفاوتی در پرسشنامه داشته باشند و امتیاز OBI، میانگین ساده کل پاسخ­ها به 109 سوال است. در محاسبه امتیاز OBI، هیچ روش میانگین­ گیری خاصی استفاده نشده است.

اگرچه استفاده از این روش میانگین ­گیری ساده است، ولی سادگی آن وزن بیشتری به برخی از اسناد بودجه می ­دهد. بطور مشخص، 54 مورد از 109 سوال پرسشنامه، در دسترس­ پذیری عموم و جامعیت لایحه بودجه را ارزیابی می­ کند و در نتیجه این سند، یک عامل کلیدی در تعیین امتیاز کلی OBI یک کشور خواهد بود. برخلاف آن، بودجه شهروندی و بودجه مصوب به ترتیب دارای 4 و 6 سوال در پرسشنامه هستند.

این میانگین­ گیری از نظر جامعه مدنی مورد تایید است زیرا لایحه بودجه نشان­ دهنده برنامه ­ها و اهداف سیاست بودجه ­ای دولت برای سال پیش­رو است و در نتیجه مهمترین سند بودجه ­ای به شمار می­رود. این سند معمولا، جزئیاتی از سیاست­های مالی دولت را آشکار می­کند که در سایر گزارشات بودجه موجود نیست. دسترسی به این اطلاعات برای جامعه مدنی برای فهم بودجه، قبل از تایید آن، حیاتی است